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更新时间：2025-06-28
点击次数： 《十四届全国人大常委会立法规划》将检察公益诉讼法（与公益诉讼法一并考虑）列入第一类项目，属于条件比较成熟、任期内拟提请审议的立法项目。《全国人大常委会2024年度立法工作计划》亦将检察公益诉讼法列入预备审议项目。一部高质量的检察公益诉讼法有利于将检察公益诉讼的实践成果制度化、规范化，有利于完善中国特色社会主义法治体系，推动检察机关依法行使职权，助力形成规范高效的权力运行制约体系。检察机关的法定义务是该法的重要内容。检察公益诉讼分为检察民事公益诉讼与检察行政公益诉讼；若按领域划分，则涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等四个传统领域，以及十个新增领域。其中，生态环境与资源保护领域的案件占比最大。2023年，生态环境和资源保护领域办理了83924件案件，占检察公益诉讼案件总数的44.2%。本文试图通过探讨检察机关在环境民事公益诉讼中法定义务的主要内容，为检察公益诉讼法相关内容的起草提供参考。本文研究范围限定在检察机关提起的民事公益诉讼，不包括检察机关支持其他主体起诉和判决的执行。
检察机关提起公益诉讼是其履行法律监督职责的重要方式，该方式和传统审判监督方式有较大差异。无论是作为国家法律监督者还是公益诉讼起诉人，检察机关均应依法履职；依法履职也有助于补强检察机关提起公益诉讼的正当性，检察公益诉讼法应当规范检察权的行使。
依据《中华人民共和国宪法》第一百三十六条，人民检察院依法独立行使检察权。《中华人民共和国人民检察院组织法（2018年修订）》（以下简称《人民检察院组织法》）第一条明确其立法目的在于保障人民检察院依法履行职责；第四十八条则规定，对妨碍人民检察院依法行使职权的违法犯罪行为，应依法追究法律责任。《中华人民共和国检察官法（2019年修订）》第一条亦强调加强对检察官的管理和监督，保障人民检察院依法独立行使检察权及检察官依法履行职责；第五条则进一步明确了检察官依法履行职责的要求。上述法律规定虽角度各异，但均强调检察机关依法行使检察权的重要性。检察机关作为法律监督机关，其使命在于维护国家法制统一，而检察权的行使理应以法制原则为基准。否则，检察机关何以践行法律监督机关的角色？
检察机关提起公益诉讼并非毫无争议。早在该制度法律化之前，就有学者指出诸多问题，如公益诉讼是否为维护公益的首选途径、是否与检察机关的职能定位存在冲突等。在世界范围内，仅有少数国家实行检察民事公益诉讼制度，几乎没有国家规定检察行政公益诉讼制度。这一具有中国特色的制度自建立之初便饱受争议。传统民事诉讼（私益诉讼）的诉讼结构为“民告民”，双方地位平等；而检察民事公益诉讼的诉讼结构为“官告民”，打破了诉讼双方的平衡。检察机关既是诉讼中的原告，又是审判监督者，易出现角色冲突与混乱，加剧检察权与审判权的紧张关系。不仅检察公益诉讼的正当性受到质疑，甚至民事公益诉讼的正当性也面临挑战。
然而，在当前国家大力推动检察公益诉讼、检察公益诉讼法进入立法程序的背景下，规范检察权已成为必然选择。毕竟，在检察权介入公益诉讼的前提下，受规范的检察权相较于主要依靠自律的检察权，对公益保护更为有利。从这个角度来说，对检察权的规范可以弥补其正当性的不足。
对公益诉讼检察权的规范主要来自两个方面：一方面，检察机关需服从法院的诉讼指挥权，法院的诉讼指挥权是其在诉讼过程中发挥主导作用的重要体现，涵盖对诉讼程序的整体把控、庭审活动的组织与指挥，以及诉讼权利的保障与限制等多方面内容；另一方面，检察机关应履行法定义务，法定义务既是法律的直接要求，也是法院对其进行规范的依据。
下文将在阐述法定义务设定原则的基础上，围绕诉讼请求的内容、诉讼请求的形成与处分、证据收集三个方面探讨法定义务的框架。选择上述三个方面的原因有二：其一，诉讼活动围绕诉讼请求展开，有必要在诉讼请求的实体与程序方面均设定义务；其二，检察机关在庭审环节需服从法院指挥，而庭审之外的活动主要是调查收集证据，不在法院直接控制之下，因此需要特别加以规范。
顾名思义，民事公益诉讼系通过民事诉讼来保护公益。根据《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）第一千二百三十四条的规定，环境民事公益诉讼旨在对“违反国家规定”的行为追责，是运用民事诉讼程序实施环境法律规范、追究违法行为，属于执行诉讼。环境民事公益诉讼是对环境法的一种“执行”。
运用民事诉讼执法在大陆法系中显得有点难以理解。在大陆法系的国家和地区，追究违法相对人的行政责任的程序是行政程序。在大陆法系中，行政机关在执法中与相对人的地位并不平等，因而，行政机关作出行政决定，相对人即便持有异议，也必须接受。当然，相对人事后可以通过行政诉讼的方式请求法院对该行政决定进行司法审查。行政决定侧重效率，行政诉讼侧重公正，从这个意义上来说，行政执法的效率和公正分别在两套程序中得到实现。这种模式是以行政机关地位高于相对人为前提的。但在美国，行政机关和相对人之间的地位几乎平等，因而，在相对人违法时，一般而言，行政机关并不能将自己的意志强加给相对人，直接对相对人课以法律责任。大多数环境执法需通过民事程序来完成。对违法者采取的强迫其遵守法律并承担法律责任的司法审判活动，可以由行政机关提起，也可以由私主体提起。我国的民事公益诉讼借鉴了美国的执法诉讼。“诉诸法院的民事公益诉讼在形式上是一种诉讼程序，虽然也体现了诸多审判程序的法理，但实质上是通过司法程序的执法。”
相对人的违法行为可能造成损害或未造成损害。此处的损害仅指实际损害，不包括单纯对管理秩序的破坏。例如，拒绝公开环境信息虽破坏了环境管理秩序，但未造成实际损害。若将损害扩大至包括单纯对管理秩序的破坏，则会遮蔽实际损害与单纯秩序破坏之间的差异，而这种差异在法律上是有意义的。实际损害中的私益，如人身损害和财产损失，可通过环境侵权诉讼获得救济；而生态环境损害因无法完全归属于特定主体，无法通过环境侵权诉讼获得有效救济。从我国现行环境立法来看，对于单纯破坏管理秩序的行为，不存在对损害后果的救济问题，只需通过行政执法进行改正与制裁。对于造成私益损害的行为，行为的调整通过行政执法实现，私益损害的救济则通过环境侵权诉讼完成。而对于造成生态环境损害的行为，情况则较为复杂。在大陆法系国家，生态环境损害可经由行政执法救济，但我国存在通过民事诉讼救济生态环境损害的制度安排，且启动民事诉讼的主体还是多元的。《民法典》第一千二百三十四条适用的是“违反国家规定造成生态环境损害”的情形。
因此，我国检察机关提起的环境民事公益诉讼属于执法诉讼，针对的是造成生态环境损害的行为，而非仅破坏管理秩序的行为。民事公益诉讼旨在救济生态环境损害，这一定位意味着检察机关是执行诉讼的启动者与执行方案的建议者，检察机关的执行方案和行政机关的执行方案不宜有太大的出入，因为二者都是国家对该行为的法律评价。故诉讼请求应围绕生态环境损害的救济展开，检察机关对行为的调查需从行政机关获取证据，相关内容将在下文展开。
在民事诉讼的框架下，检察机关必须遵循诉讼权利平等原则。2017年4月1日发布的《最高人民法院关于审理环境公益诉讼案件的工作规范（试行）》〔以下简称《工作规范（试行）》〕第二条要求：“坚持平等对待当事人的原则。坚持正当程序的基本规则，依法保障环境公益诉讼当事人享有平等的诉讼权利，不得歧视、偏袒任何一方当事人。”
检察机关在公益诉讼中是法律监督机关还是普通原告？笔者以为，应当区分诉讼主体资格取得阶段和诉讼阶段，作双阶处理。诉讼中原告资格的获得有两种方式：第一种是根据利害关系获取，如民事诉讼和行政诉讼；第二种是基于法律授权的特殊身份。检察机关取得公益诉讼原告资格的地位是基于法律监督机关的身份。检察机关在取得原告资格进入诉讼之后，法律监督机关的身份便失效。检察机关在诉讼中需要遵循诉讼权利平等的原则。检察机关对判决不服的，应当提起上诉而非抗诉。在法庭位置摆放上也不需要凸显特殊身份，特殊身份作为检察机关进入法庭的门票只能在“入门时”使用，不能在进门之后为特权护航。在进入诉讼之后，如果在具有诉讼主体身份的同时还保留法律监督者的身份，检察机关的双重身份和地位会增加其滥用法律监督权损害当事人利益的风险，实质不平等的法律地位也违背了民事诉讼的处分原则和行政诉讼的当事人法律地位平等原则。
在进入诉讼程序后，检察机关应当与被告具有相同的诉讼地位和平等的诉讼权利，在收集证据时不得对被告进行强制调查。
民事公益诉讼与私益诉讼虽均遵循民事诉讼的程序构造，但在目的上存在显著差异。为确保公共利益的实现，民事公益诉讼在法律技术层面与传统民事诉讼存在明显区别。检察机关被赋予提起民事公益诉讼与行政公益诉讼的权力，从而将生态环境法律监督权嵌入诉讼程序，这一变革必然对既有诉讼构造产生新的影响。
诉讼请求有两类：第一类是请求履行恢复性责任，修复已经被损害的生态环境，实践中往往体现为生态环境损害赔偿；第二类是请求停止侵害即预防性责任。
在生态环境损害填补责任的司法实践中，部分法官过度依赖生态环境损害的司法鉴定意见或评估报告。然而，技术鉴定仅是法官认定事实的辅助手段，鉴定意见仅为法官判断案件事实的众多证据之一，其本身并不能取代法官依职权作出的法律判断。实践中，检察机关往往直接将鉴定意见所确定的金额作为索赔金额，而法院亦多予支持，从而导致技术判断取代法律判断的弊端。法院固然对此负有较大责任，但检察机关亦应有意识地避免此类问题。检察机关不应盲目遵从损害赔偿鉴定意见，而应在综合考虑自然恢复作用以及开发活动是否获得许可等因素的基础上，对生态环境损害的鉴定结论进行审慎评估。
当前，生态环境损害赔偿工作存在重经济价值评估而轻恢复方案制定的问题。生态环境损害赔偿的核算应依托相应的恢复方案进行。然而，现有的恢复方案多假设所有修复工作均通过人工完成，核算的赔偿金额亦以此为基础，完全忽略了自然恢复的作用。《中央国务院关于全面推进美丽中国建设的意见》明确提出，应处理好“自然恢复和人工修复”的关系。此外，我国现行海洋环境保护法、青藏高原生态保护法、黄河保护法、湿地保护法、长江保护法、森林法等多部法律均确立了“以自然恢复为主”的原则。2020年国家发布的《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》亦强调将自然修复工程与社会治理工程相结合。《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲和关键环节第1部分：总纲》作为技术规范，明确要求“当生态环境风险可接受时，宜采用自然恢复方式。对于破坏生态行为造成的生态环境损害，原则上以自然恢复为主，人工恢复为辅”。
基于此，生态环境损害赔偿金的核算应以人工修复需要为基准。检察机关在处理相关案件时可选择以下两种方案之一：其一，在委托鉴定时，要求鉴定机构在制定恢复方案时充分考虑自然恢复的作用，确保鉴定得出的金额是以人工修复为基础的费用；其二，在委托鉴定时不特别要求鉴定机构区分自然恢复与人工恢复，而是在鉴定结论形成后，由检察机关征求专家意见，从总费用中核减自然恢复对应的费用。检察机关应根据案件具体情形和条件选择合适的方案。
并非所有生态环境损害均需获得法律救济，应明确区分事实损害与法律损害。若被告持有行政许可（如排污许可、采矿许可等），则许可范围内造成的损害应予剔除。
首先，检察民事公益诉讼属于执法诉讼，旨在追究公法责任，而公法责任以违法为前提。若被告完全遵循公法规定，则责任无法成立。然而，这并不排除被告需承担的其他义务，如土地复垦，即便是对合法的生产建设活动或自然灾害损毁的土地，相应主体也有义务采取整治措施，使其达到可供利用的状态。
其次，若被告的行为基于许可实施且在许可范围内，对由此造成的生态环境损害应予免责。根据侵权法原理，即便被告造成损害，但若存在免责事由，则可免责。其中，受害人同意即为免责事由。若被告获得行政许可且行为完全符合许可要求，则可视为行政机关代表国家表示同意。国家自然接受行为人在许可范围内的行为所造成的生态环境损害后果，国家对该后果不应再予追究。
再次，造成生态环境损害的行为并不必然侵害公共利益。根据《元照英美法词典》，“公益”被定义为“应予认可和保护的公众普遍利益”或“与作为整体的公众休戚相关的事项，尤其是证明政府管制正当性的利益”。公共利益具有普遍性，与公众相关的各种利益均构成公共利益的要素。诸多利益相关方经过充分沟通和理性协商，在相互包容的基础上达成各方虽不甚满意但尚可接受的妥协方案。公益是各种利益的调和，调和的手段即许可及许可的内容。若造成生态环境损害的行为获得许可且符合许可要求，则应推定该行为未“损害社会公共利益”。
最后，境外立法亦在责任判断中考虑许可的作用。根据欧盟《环境责任指令》第8（4）条，若被告能够证明其无过错，且损害是由根据国家法律颁发的许可证授权的排放或事件造成的，则被告可予免责。欧盟《环境责任指令》颁布后，除法国等少数国家外，大部分国家已完成对“许可抗辩”的国内法转化。获得行政许可并依法行使的行为可成为生态环境修复责任的违法阻却事由。
综上，法律救济的损害范围应为剔除行政许可允许的损害后的剩余部分。虽然行政许可本身不会直接规定允许的行为后果，但其为评价行为后果是否明显超出许可范围提供了依据。在鉴定意见确定生态环境损害赔偿金额后，检察机关应查验被告是否持有许可证以及许可证的具体内容，综合判断许可允许的生态环境损害范围，并在方案中予以核减。
环境民事公益诉讼中的惩罚性赔偿并非用于救济损害本身，而是具有惩罚功能。行政处罚中的罚款、刑事处罚中的罚金同样具有惩罚功能。民事公益诉讼中的惩罚性赔偿在功能上与行政处罚中的财产罚相同，本质上是通过诉讼程序对行为人课以罚款。《中华人民共和国行政处罚法（2021年修订）》（以下简称《行政处罚法》）第三十五条第二款规定：“违法行为构成犯罪，人民法院判处罚金时，行政机关已经给予当事人罚款的，应当折抵相应罚金；行政机关尚未给予当事人罚款的，不再给予罚款。”该条款遵循的逻辑是，行政责任与刑事责任均为对国家承担的责任，同类型或具有相同功能的责任之间应予折抵。因此，因同一行为对国家承担的惩罚性财产责任应作综合考量，否则易导致重复课以财产责任。
行政处罚中的罚款、刑事处罚中的罚金以及民事公益诉讼中的惩罚性赔偿均为行为人对国家承担的惩罚性财产责任。检察机关在决定是否提出惩罚性赔偿请求以及确定惩罚性赔偿金额时，应调查行为人此前是否因同一行为已被课以罚款或罚金等财产处罚。
依据《民法典》第一千二百三十五条规定，生态环境损害赔偿范围包括生态环境损害调查、鉴定评估费用，清除污染与修复生态环境费用，以及为防止损害发生和扩大所支出的合理费用。若上述费用已由国家机关支付，则被告应向国家偿付。有权代表国家向被告索赔的国家机关包括行政机关与检察机关。检察机关在提起民事公益诉讼时，应调查是否存在其他国家机关已支付上述费用的情形，若存在，应将该部分费用纳入索赔范围，一并向被告主张。
损害赔偿针对的是已发生的损害，而停止侵害则旨在规范未来行为，预防潜在损害的发生。在司法实践中，停止侵害常被理解为停止行为，然而这种理解是片面和错误的。根据《工作规范（试行）》第三十二条，停止侵害可分为停止行为与改善行为两类。其中，停止排污、停止建设、停止生产经营，或停止使用国家明令禁止生产、使用的农药等行为属于停止行为；而减少排污量至排放标准以下、增建和改善污染防治设施以及限定排污设施的运行时间等行为则属于改善行为。
请求停止行为抑或改善行为系检察机关在寻找一种有利于协调或衡量各方利益、促进社会公共利益的行为模式。停止侵害就是回归合法行为，是去侵害化，而非去行为化。若行为本身违法、被法律禁止，或虽未被禁止但须经许可而未获许可，则该行为从本质上缺乏合法性，应在立法层面予以禁止，执法与司法层面只需依法执行，无须再进行实质性利益衡量。对于此类行为，检察机关应提出停止行为的诉讼请求。相反，若行为人已获得许可且许可尚在有效期内，但在实施许可过程中存在违法行为，且该违法行为尚未达到吊销许可证或停业关闭的程度，则检察机关应提出改善行为的诉讼请求。其目的在于纠正被告的违法行为，促使其回归合法状态。改善行为的请求内容应尽可能明确，必要时可征求行政机关的意见。
检察机关在提出停止侵害的诉讼请求时，不应采取“一刀切”的方式，而应根据个案的具体情况，区分被告行为的特征，选择适用停止行为或改善行为的诉讼请求。
以上是对诉讼请求的实体内容本身的要求。本部分讨论检察机关在诉讼请求内容的形成以及在诉讼过程中处理诉讼请求应遵循的要求，侧重程序方面。公益诉讼的诉讼请求应当尽可能反映公共利益，公共利益应当体现多方主体和多种类型利益的调和，因而诉讼请求内容的形成应具有民意基础，检察机关的处分应受到一定限制。
处分原则是民事诉讼法的一项基本原则。根据该原则，原告有权决定是否提起诉讼和诉讼请求的内容，在诉讼开始后，原则上原告有权变更或放弃诉讼请求，接受和解、调解以及撤诉。处分原则适用的典型场景是民事诉讼也就是私益诉讼。私人纠纷中的程序上的当事人和实体上的当事人具备同一性。当事人对于实体权利的处分享有自由，在诉讼程序自然适用处分原则。检察机关在环境民事公益诉讼中仅仅是程序当事人，检察机关的处分权相较于民事诉讼的原告受到一定的限制，检察机关不能随意更改、降低诉讼请求，和解、调解、撤诉应当受到限制，以避免被侵害的公共利益得不到全面救济。在民事公益诉讼中为防止当事人因随意处分实体权益而对社会公共利益造成损害，应采取职权干预主义，充分发挥法院的职权干预效果，限制当事人的实体处分权。
诉讼请求形成环节至关重要。科学合理的诉讼请求可为后续诉讼过程中对处分权的行使、案件事实的认定、法律责任内容的确定奠定良好的基础。检察机关提出的诉讼请求在诉讼中接受法院的审查，在诉讼请求的形成上准备越充分，被法院认可的机会就越大。检察机关可利用的资源远远大于社会组织，从这个意义上讲，检察机关提起的诉讼请求的质量只有高于社会组织才符合社会的期待。
诉讼请求经由检察机关提出，但诉讼请求的形成应受到限制。《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020年修正）》第九条规定，对于环境民事公益诉讼案件，法院认为原告提出的诉讼请求不足以保护社会公共利益的，可以向其释明变更或者增加停止侵害、修复生态环境等诉讼请求。也就是说，法院可以提醒检察机关变更或增加诉讼请求，其潜台词是检察机关提出的诉讼请求未必合理、请求所基于的认识未必正确，应当建立匡正机制。
“传统诉讼结构严格限定在双方当事人之间，公法诉讼结构是发散的、不确定的。”因此，检察机关在起诉前应征求相关行政机关、公民代表、社会组织和专家的意见，基于多方意见形成诉讼请求的内容。
关于撤诉申请的提出时间，根据《中华人民共和国民事诉讼法（2023年修正）》（以下简称《民事诉讼法》）第一百四十八条第一款的规定，原告的撤诉申请在宣判前提出均可。根据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释（2022年修正）》（以下简称《民诉法解释》）第二百三十八条的规定，在法庭辩论终结后原告申请撤诉，需要获得被告同意，方可撤诉。《民诉法解释》第二百八十八条规定：“公益诉讼案件的原告在法庭辩论终结后申请撤诉的，人民法院不予准许。”之所以特别强调辩论终结这个节点，是因为辩论终结意味着判断事实的证据在诉讼程序中被固定。法院的判决只能以庭审终结以前的事实和主张为基础。当法庭辩论结束，法官对案件的处理已产生初步甚至完整的心证。
对比私益诉讼和公益诉讼中的原告撤诉权可见，私益诉讼的原告行使撤诉权更为自由，不仅在辩论终结前可以撤诉，即便在辩论终结后宣判前如果取得被告同意也可以撤诉，但公益诉讼原告的撤诉权行使的时间限于辩论终结前。因此，该司法解释对公益诉讼中撤诉的限制是在辩论终结后宣判前原告申请撤诉，即便被告同意，也不发生撤诉的法律效果。司法解释可能的担心是：案件事实认定后，原告与被告私下达成协议或默契，牺牲公共利益。显然，法院对公益诉讼当事人的“意思自治”加以干预，这是职权主义的体现。案件事实认定后法律效果容易顺理成章地推导出来。如果在辩论终结后宣判前当事人双方通过申请撤诉、同意撤诉，避免法院作出判决，其实是拒绝根据案件事实推导出来的法律效果，在不涉及公益的前提下，原则上应当予以尊重。但公益诉讼处理的公益所涉及的利害关系人并非检察机关，检察机关仅仅是程序上的当事人而非实体上的当事人，不宜由程序上的当事人与被告之间对利益私相授受。因此，笔者支持在民事公益诉讼中禁止原告在法庭辩论终结后撤诉。
有关法院对民事私益诉讼中撤诉申请是形式审查还是实质审查，人言人殊，姑且不论。法院对于公益诉讼撤诉的审查应当进行实质审查。检察机关在申请撤诉时，负有说明和论证义务，即应当说明申请撤诉的事实和理由，并论证公共利益不会因撤诉受到影响。同时，检察机关应对引发撤诉的事实承担举证责任。否则，法院应裁定不准许撤诉。
对于公益诉讼是否适用和解和调解，有学者表示反对，理由是原告不是公共利益实体的代表，不应对实体问题享有处分权。根据《民诉法解释》第二百八十七条的规定，对公益诉讼案件，当事人可以和解，人民法院可以调解。但当事人达成和解或者调解协议后，人民法院应当将和解或者调解协议进行公告。可见，《民诉法解释》的态度较为灵活，准许公益诉讼适用和解或调解，但要向社会公开。
笔者以为，《民诉法解释》的处理较为妥当。私益诉讼适用和解或调解的正当基础是原告具有对实体问题的完全处分权。但不宜据此导出：公益诉讼的原告没有完全的处分权，因而不得适用和解或调解。这种全有全无的思维并不科学。既然检察机关作为公共利益的代表之一，应当拥有一定的处分权，没有处分权何以展开诉讼活动？检察机关的处分权固然不及私益诉讼中当事人的处分权完整和自由，需要对其施加一定的限制，但不宜完全排斥。如果排除和解与调解，由此导致检察机关败诉，也会对公共利益造成伤害。相对于由法院作出判决而言，和解或调解耗费的成本可能更低。毕竟公益保护也需要成本，成本也是公共财产，是公共利益的组成部分。不过，该司法解释并未对和解或调解协议公开的后续情形加以规定。
从检察机关的角度而言，检察机关有权和解与调解，但应将和解或者调解协议进行公告，公告的目的是听取有关参与诉讼请求形成的主体的意见，从而对和解或者调解协议形成监督。
在民事公益诉讼中，法院负责引导和控制诉讼程序，确保各方当事人依法参与诉讼，保障诉讼的公正性和高效性。检察机关在庭审过程中应严格遵循法庭指挥，此为诉讼程序的基本要求。庭审之外，检察机关与被告的主要活动为调查收集证据。相关规范性文件对检察机关的证据收集工作提出了明确要求。依据最高人民检察院制定的《人民检察院公益诉讼办案规则》以及最高人民检察院民事行政检察厅制定的《检察机关民事公益诉讼案件办案指南（试行）》〔以下简称《办案指南（试行）》〕，检察机关在办理公益诉讼案件时，必须依法、客观、全面地调查和收集证据。本部分聚焦于民事公益诉讼的特点，围绕调查收集证据的范围以及检察机关在调查收集证据过程中与被告和行政机关的关系展开讨论。
民事公益诉讼本质上是一种执行性诉讼。行政机关作为单方执法的主体，检察机关作为启动民事公益诉讼的主体，二者在证据收集方面应当保持大体上的一致性。无论是行政执法还是检察民事公益诉讼，其核心均是对行为人行为的法律评价，评价主体均为国家机关。在行政执法中，行政机关是评价主体，相对人若对其评价不满，可通过行政诉讼引入法院进行司法审查。在检察民事公益诉讼中，检察机关负责对行为进行初步评价或提出评价建议，最终由法院作出权威性评价。
从公益角度进行的评价与从私益角度进行的评价虽然都属于法律评价，但存在显著差异。在私益诉讼中，原告和法院对被告行为的评价主要从原告自身利益角度切入，原则上无须进行全面评价，这是私益诉讼保护原告私益功能的体现。而在公益诉讼中，对行为人的行为所作评价则应当全面。“公共利益具有多种利益组合而成的结构，它并非一块整石，而是许多利益之衡。”既然公益涵盖了对各种主体利益和各种类型利益的考量，具有包容性，那么对被评价行为可能引发的各种主体利益和各种类型利益的影响，都应当纳入初步评价者和最终评价者的评价范围。
公益诉讼由检察机关提起，相对于由社会组织提起而言，更能补强对被告行为进行全面评价的正当性。检察机关作为国家机关，其提起公益诉讼的职能定位，进一步强化了这种正当性。
检察机关在调查取证时的“全面性”体现在两个方面：一是一并收集对被告有利和不利的证据；二是同时收集被告行为发生的背景证据。
根据《行政处罚法》第五十四条第一款的规定，除可以当场作出的行政处罚外，行政机关发现公民、法人或者其他组织有依法应当给予行政处罚的行为的，必须全面、客观、公正地调查，收集有关证据。在行政机关实施的单方执法活动中，并不存在行为人和行政机关之外的第三方作为裁判者。行政机关身兼二职，既是控方，又兼具裁判者的角色。这使得行政程序相较于司法程序而言，公正性存在一定的瑕疵。然而，这种瑕疵可以通过行政机关内部实行“查处分离”来弥补。此外，对行政机关调查收集证据提出全面性要求，也是重要的弥补机制。行政法中的禁止片面原则要求，行政调查主体不仅要收集对当事人不利的证据，还应收集对当事人有利的证据，以确保证据的全面性、客观性和真实性。这一原则在德国《联邦行政程序法》有具体体现。德国《联邦行政程序法》第24条规定：“官署应斟酌一切对个别案件有意义的情况，对当事人有利的，也不例外。”我国诸多地方立法也有具体体现，如《湖南省行政程序规定（2022年修改）》第六十八条要求：“行政机关应当采取合法的手段和依照法定的程序，客观、全面收集证据，不得仅收集对当事人不利的证据。”
检察机关不宜以法院也会依照职权进行全面调查为由，只收集对被告不利的证据。检察机关在公益诉讼中的身份不是普通原告，而是公益诉讼起诉人。普通原告起诉权来源于实体权利，检察机关作为公益诉讼起诉人的起诉权来源于法律监督权。因此，检察机关应站在客观公正的立场上进行诉讼活动，努力实现司法公正。检察机关应当负责任地对行为进行全面调查，不能仅限于收集对被告不利的证据，还应当收集对被告有利的证据，对这两方面的证据予以同等重视，为依法确定被告应承担的责任奠定坚实的证据基础。
检察机关对被告行为进行初步全面评价时，需围绕行为是否符合公共利益展开。收集的证据分为两类：第一类是证明行为本身的证据，包括行为实施的时间、地点、内容、方式、是否超标、有无许可、是否符合许可要求等；第二类是行为发生的背景证据，包括行为发生地周边的地形地貌、气候、水文、地质、环境要素状况、人口分布、人群活动规律以及当地社会经济状况等。只有将行为置于其背景中，才能准确判断其是否符合公共利益。譬如，对同一行为而言，发生在自然保护区之内和之外自然会获得不同的法律评价。需要指出的是，证明行为背景的证据并不仅限于对环境影响的评估，还应包括对经济社会影响的评估。只有将多方面的证据综合起来，才能完整呈现被告行为的全面影响，从而作为判断其是否符合公共利益的前提和基础。如果检察机关仅收集被告行为对环境影响的证据，而疏于对经济社会影响证据的收集，就可能以片面的证据得出偏颇的评价，进而容易导致如下误解：只要有生态环境损害，就当然地认为侵害了公共利益。《办案指南（试行）》虽然对被告行为的证据调查有所涉及，但对行为发生背景的证据调查规定却严重不足。
检察机关凭借其丰富的诉讼资源和特殊地位，可能影响公益诉讼中当事人平等原则的实现。因此，在处理检察机关与被告之间的关系时，必须充分考量可能造成当事人地位不平等的结果。
根据《民诉法解释》第九十二条第二款，涉及国家利益、社会公共利益等事实的，不适用自认规则。即在公益诉讼中，即使被告在法庭审理中或在起诉状、答辩状、代理词等书面材料中明确承认对其不利的事实，原告仍需提供证据加以证明。这一规则同样适用于检察民事公益诉讼。
民事公益诉讼的被告对于己不利的事实明确表示承认的，检察机关仍需查证。重证据轻口供是《中华人民共和国刑事诉讼法（2018年修正）》第五十五条的要求。只有被告人供述，没有其他证据的，不能认定被告人有罪和处以刑罚；没有被告人供述，证据确实、充分的，可以认定被告人有罪并处以刑罚。当下，大多数检察环境民事公益诉讼系刑事附带民事公益诉讼。2023年，全国检察机关共提起民事公益诉讼11303件，其中刑事附带民事公益诉讼8654件。在公益诉讼中，被告可能因畏惧检察机关的权势，在检察机关提出对其不利的事实时违心表示承认。这种情形会导致事实上的不平等，进而影响司法公正。为了维护诉讼双方的平等地位、确保司法公正，即便被告在诉讼中作出自认，检察机关也不能因此免除举证责任。因为被告的自认可能并非基于真实意愿，而是受到外部压力的影响。因此，检察机关必须提供适当的证据来支持其主张。这不仅是对被告权利的保障，也是维系民事公益诉讼中检察机关和被告之间平等诉讼地位的关键。
检察机关属于《民事诉讼法》规定的“当事人”。检察机关在民事公益诉讼中应享有普通当事人享有的自行调查和申请法院调查的权利。自行调查自然包括对被告和案外人的调查。在对案外人的调查方面，检察机关和普通当事人并无不同。
关于检察机关在民事公益诉讼中是否享有对被告的强制调查权，《民事诉讼法》并未明确规定。根据《民事诉讼法》第二百二十一条的规定，人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或抗诉时，可向当事人或案外人调查核实有关情况。该条是否可以解释为，检察机关有权调查当事人呢？笔者以为不应作这种解释。该条款位于“第十六章审判监督程序”，而审判监督程序与民事公益诉讼程序是两个完全不同的程序。审判监督程序旨在监督人民法院民事审判权的正当行使，主要针对已经发生法律效力的裁判进行审查，而非直接针对民事公益诉讼中的当事人进行调查。因此，审判监督程序中的调查权并不等同于民事公益诉讼中的调查权，其适用范围和目的存在明显差异。此外，《民事诉讼法》未规定被调查者对检察机关的协助义务以及不协助的法律后果，而对拒绝法院调查的行为，该法第一百一十七条明确规定了法律后果。
按照《最高人民法院、最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（2020年修正）》第六条的规定，人民检察院办理公益诉讼案件，可以向有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料；有关行政机关以及其他组织、公民应当配合。检察机关有权调查“有关行政机关以及其他组织、公民”，这里的“其他组织、公民”是否包括被告呢？笔者以为，不宜解释为包括被告。如果立法者意图将被告纳入调查对象范围，应当明确表述为“可以向被告、有关行政机关以及其他组织、公民调查收集证据材料”，而不是仅概括为“其他组织、公民”。
《办案指南（试行）》规定的调查方式包括询问违法行为人（被告）。虽然该指南规定的调查方式是“询问”行为人，从文义上固然不能解释为检察机关对被告享有强制调查权，但考虑到被告面对检察机关“询问”时承受的压力以及检察机关实施“询问”时可能的走样，检察机关对行为人的“询问”可能异化为对被告的强制调查权。
两系的民事诉讼法均将当事人民事诉讼权利平等原则或双方当事人地位平等原则作为立法与法律适用的核心理念。民事诉讼法禁止一方当事人通过强制手段从对方当事人调查收集有利于己方的证据材料。当有利于己方的证据掌握在对方当事人手中时，当事人有权申请法院依职权进行调查收集。若允许或放任检察机关在民事公益诉讼中对被告行使强制调查权，将严重破坏当事人诉讼权利平等原则。
既然民事公益诉讼是以保护公益为目的的执法方式，自然应当对被告的行为进行全面的法律评价。对被告行为的信息掌握最为全面的是行政机关。原则上，行政机关通过被告的设立、被告提交的许可申请和材料、对被告的日常监管和调查处理等，可以获取有关被告的大量资料。因此，检察机关应当将调查重点放在行政机关所掌握的材料上。
《办案指南（试行）》中规定的调查方式包括查阅、摘抄、复制有关行政执法卷宗材料。调查收集被告实施侵权行为的具体日期、手段、方式、持续性等方面的证据，主要调查方式是从环保部门、国土部门、林业部门等行政执法单位及公安部门调取行政执法和刑事司法的案件卷宗材料。这些材料包括行政机关在履行行政管理职能过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。制作的信息包括发放的环境影响批复、采矿许可证、排污许可证、行政处罚决定书、责令改正违法行为决定书、污染事故调查报告等行政文书；获取的信息包括申请许可提交的信息或者根据法定要求提交的信息，如建设环评报告、环境监测数据、环境管理台账记录、排污许可证执行报告等。如前文所述，作出罚款处罚的行政处罚决定书在适用惩罚性赔偿时作为考量因素。
调取上述材料后，检察机关应当重点核实与侵权行为和生态环境损害后果有关的信息，包括但不限于：污染源排放的污染物种类、排放量和排放浓度；污染源排放的污染物进入外环境生成的次生污染物种类、数量和浓度；林地、耕地、草地、湿地等生态系统自然状态以及野生动植物受到破坏或伤害的时间、方式和过程以及资源遭受破坏的范围、程度、持续状态等信息。
正如前文所述，检察机关需要同时收集证明行为背景的证据。这些证据主要由行政机关掌握。其中，有关环境影响的证据应从生态环境主管部门获取，而有关经济社会影响的证据则需从经济、产业、资源等主管部门获取。当然，被告在申请环评审批、排污许可证等各类许可时提交的材料中，往往也包含对经济社会影响的证据。
检察机关在环境民事公益诉讼中的法定义务是检察公益诉讼法的重要内容。检察机关应履行法定义务的主要内容取决于检察民事公益诉讼的定位、民事诉讼当事人地位平等的特点以及保护公益的目的等因素。法定义务主要包括诉讼请求的内容、诉讼请求的形成与处分、证据收集三个方面。
诉讼请求的实体内容必须科学合理。检察机关在提出生态环境损害赔偿金额诉求时，应履行以下义务：以人工恢复为基准、剔除行政许可允许的损害、在提起惩罚性赔偿请求时考量被告是否曾被课以财产处罚、索赔其他国家机关已支付的费用。在提出停止侵害请求时，应根据个案案情选择适用停止行为或改善行为的诉讼请求。
检察机关在起诉前应征求所在地相关行政机关、所在地公民代表、相关领域的社会组织和专家的意见，在充分吸收多方意见的基础上形成诉讼请求的内容。检察机关有权进行和解与调解，但应将和解或者调解协议进行公告，其撤诉申请应当受到限制，避免检察机关与被告私下串通出卖公益。
检察机关调查收集证据应当全面，要一并收集对被告有利的证据和行为发生的背景证据；不适用被告自认制度，检察机关不享有对被告的强制调查权；检察机关应当将调查重点放在行政机关所掌握的材料上。
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